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司法部


司法部关于进一步加强基层司法所建设的意见

　　(2000年4月13日司发通［2000］050号)


各省、自治区、直辖市司法厅(局)，新疆生产建设兵团司法局：
　　为了深入贯彻落实中央政法工作会议和全国司法厅(局)长会议、全国城市街道社区依法治理工作座谈会议精神，落实司法行政工作“基础年”的各项举措，强化司法行政基层基础工作，现对进一步加强基层司法所建设提出如下意见：
　　一、充分认识加强基层司法所建设的重要性和紧迫性
　　(一)要进一步深化对基层司法所的重要地位和作用的认识。在我国司法行政体系中，司法所是最基层的组织机构，担负着具体组织实施基层司法行政各项业务工作，直接面向广大群众提供法律服务和法律保障的重要职能，是各级司法行政机关服务大局、服务群众、服务社会的重要渠道和前沿阵地。
　　司法所的基础地位决定了它在实施依法治国基本方略、服务于“改革、发展、稳定”大局的工作中发挥着不可替代的重要作用。司法所承担着本辖区普法工作的具体组织和实施，担负着推进依法治乡(街)、依法治村等法治基础工程的职责，是基层政府依法决策、依法建制、依法行政的参谋助手；司法所通过履行指导人民调解工作、代表基层政府处理民间纠纷、组织开展刑释解教人员的安置帮教工作等项职能，发挥着维护基层社会稳定的重要防线作用；通过组织开展基层法律服务工作，对促进城乡经济发展、维护群众合法权益起着重要的服务和保障作用。此外，司法所作为基层政治组织，与公安派出所、法庭、检察室和综治办等部门构成乡镇(街道)一级的基层政法体系，它们各司其职、优势互补、协作联动，共同担负着维护基层社会稳定、保障法律正确实施、完善基层法治机制的重要使命。
　　司法所的基础地位决定了它是司法行政系统特别是县区司法局履行法定职能的组织保障，尤其是在司法行政系统所指导和依托的社会组织网络体系(包括人民调解、法制宣传、法律服务、安置帮教四支队伍和工作网络)中发挥着承上启下的龙头作用。实践证明，只要把司法所建设好，各项职能发挥好，就能把县区司法行政工作的基础夯实打牢，就能把乡镇政府(街道办事处)承担的司法行政职能综合、配套、强化起来。因此，大力加强司法所建设，强化司法所工作，是抓基层、打基础的关键环节，是开创司法行政工作新局面的根基所在、重点所在、希望所在，各级司法行政机关必须高度重视司法所建设问题，要作为一项硬任务来抓，力求取得实效。
　　(二)要正确认识新形势下基层司法所建设面临的新的机遇和挑战。加强司法所建设是实施依法治国基本方略的必然要求。全面推进基层的普法依法治理工作是依法治国的基础工程，也是司法所最主要的业务职能；新形势下的人民内部矛盾出现的新变化，基层各种涉法问题的不断增多，经济体制改革的深化，市场经济的发展，农村产业结构调整，西部大开发战略的实施，迫切需要进一步强化基层司法所的工作，以满足基层对法律服务和法律保障日益增长的需求。这一切都为司法所的建设和发展提供了难得的历史机遇。长期以来，司法所扎根基层，贴近群众，熟悉民情，具有运用法律手段化解基层矛盾、服务中心工作的职能优势，在维护基层社会稳定、促进改革建设发展方面大有可为。这也正是部党组把加强基层司法所建设作为司法行政工作“基础年”一大重要举措的原因所在。
　　必须看到，面对新的形势的要求和挑战，司法所的建设和工作仍存在诸多的问题和困难。司法所立户列编问题目前尚未在全国统一解决，使其在即将全面铺开的县乡政府机构改革中会受到一定的冲击和影响，少数地区已出现司法所被撤并的现象；一些地区司法行政机关的领导认识不到位，对解决司法所建设面临的困难缺乏信心，存有畏难坐等的情绪，抓司法所建设力度不够；司法所队伍的整体素质还不能完全适应新的形势和任务的需要，亟待改善提高；部分地区司法所管理体制尚未理顺，管理工作难以到位，不能保证其专职专用，影响职能作用的发挥。因此，各级司法行政机关要正确认识司法所建设面临的挑战和困难，按部党组的要求，采取切实有效的措施，确保基层司法所及其队伍的巩固、提高和发展，强化司法行政基层基础工作。
　　二、背靠大树，围绕中心，开拓进取，充分发挥基层司法所的职能作用
　　各级司法行政机关要根据全国司法厅(局)长会议有关“基础年”的工作部署，以“背靠大树，围绕中心，开拓进取”为指导思想，指导基层司法所进一步强化全局观念和服务意识，紧紧围绕基层党委政府的中心工作，主动做好结合文章，善于抓住基层的热点、难点问题，积极开拓业务领域，丰富服务手段，完善服务机制，严格执法，热情服务，充分发挥各项职能作用，努力开拓基层司法行政工作新局面。今年，各地司法所要重点做好以下几个方面的工作：
　　(一)努力化解新时期的人民内部矛盾，全力维护基层社会稳定。各地司法所要把维护稳定作为首要任务，充分认识和把握新形势下人民内部矛盾特别是基层涉法的矛盾纠纷越来越突出、成因多元化、表现形式复杂化、群体性事件不断上升等新的情况和特点，经合本地实际，采取有针对性的举措，充分发挥及时调解、疏导和防范基层纠纷矛盾的职能作用。要充分运用“148”法律服务的协调联动和信息报送机制，积极推广在乡镇(街道)设立社区矛盾调解中心的经验，进一步健全人民调解、法制宣传、法律服务和安置帮教四支队伍和工作网络，充分发挥专门机关与群众组织相结合的优势，广泛开展纠纷集中排查、专项治理和联调联防活动，积极参与基层安全创建活动，努力化解基层纠纷、群众关注的热点问题特别是群体性事件，为维护基层社会稳定做出更大的贡献。
　　(二)充分发挥职能作用，积极推进和深化基层依法治理工作。各地司法所要以依法治国方略为纲，统揽基层司法行政工作全局。要紧密结合当地实际，认真贯彻落实全国城市街道社区依法治理工作座谈会精神，综合运用基层司法行政工作各项功能，全面启动和大力推进城市街道社区的依法治理，继续深化依法治乡、依法治村等基础工程。当前在推进基层依法治理工作中要重点抓好：协助基层党委政府制定完善本社区依法治理发展规划和举措，发挥法律参谋助手作用促其依法决策、依法建制、依法行政，建立健全执法监督机制；发挥法制宣传功能，健全普法宣传和法律咨询网络和机制，搞好“三五”普法总结验收和启动“四五”普法的准备工作；健全完善对民间纠纷和基层矛盾的防治体系和机制，依托“148”建立纠纷信息报送制度，协助基层党委政府运用法律手段着力解决群体性纠纷和群众关注的涉法热点问题；健全基层社区法律服务网络和机制，运用法律服务手段维护群众合法权益，调整经济、社会关系，努力营造有利于“改革、发展、稳定”的法治环境。
　　(三)积极参与同“法轮功”邪教组织的斗争。各地司法所要坚决按照中央和地方各级党委的部署，立足本职，运用法律武器，积极参与同“法轮功”邪教组织的斗争。要利用法制宣传网络，大力宣传国家有关取缔邪教组织、防范和惩治邪教活动的法律决定和司法部编印的有关资料，增强广大群众抵制邪教组织并与之斗争的自觉性；要利用遍布基层的调解、服务和帮教网络，配合有关部门做好对“法轮功”练习者特别是中毒较深、尚未转化的练习者的教育转化工作，及时调解由“法轮功”问题而引发的婚姻、家庭、邻里等纠纷，积极配合监所做好本辖区的“法轮功”类罪犯和劳教人员的教育改造工作以及家属的思想工作，做好“法轮功”类刑释解教人员的安置帮教工作；要运用依法治理、法制宣传、法律服务等综合手段，加强城乡基层社区建设，维护基层稳定。
　　(四)积极为农业和农村工作的改革发展提供有力的法律服务和法律保障。各地特别是农村乡镇司法所要认真贯彻落实党的十五届三中全会精神和《中共中央国务院关于做好2000年农业和农村工作的意见》，进一步提高服务于农业和农村工作的主动性、自觉性，找准切入点和结合点。要充分发挥参谋助手作用，协助乡镇政府强化运用法律手段管理农业和农村工作，解决各种涉农的热点问题和群体性矛盾。要组织乡镇法律服务所针对农业和农村工作需求，主动介入，拓宽领域，积极为农业产业结构调整、乡镇企业发展、加快农业科技进步、加强农产品市场建设、农村基础设施建设和生态环境建设、强化农村土地承包管理、集体财务管理和减轻农民负担管理等各项工作提供及时、便利、优质的法律服务。当前重点要协助乡村运用法律手段做好土地延包工作和减轻农民负担工作，及时优先调解涉及土地延包、农民负担、计划生育、宅基地管理、农产品市场管理、集体财务管理、政务村务管理等方面的纠纷特别是群体性纠纷，大力疏导基层干群矛盾，运用法律服务或法律援助手段帮助农民群众同各种坑农、害农行为作斗争，维护广大农民的合法权益，维护农村社会稳定，促进农业和农村工作稳步健康发展。
　　(五)积极为西部大开发提供法律服务和法律保障。各地特别是西部地区的基层司法所要坚决贯彻中央关于西部大开发的战略，自觉服从服务于大局，积极探索在西部大开发中做好司法所工作的新途径、新办法和新思路，不失时机地为西部大开发做好法律服务和保障工作。要为基层政府实施西部大开发当好参谋助手，依法调整处理好开发中的涉法矛盾和群众关注的热点问题。要指导基层法律服务组织增强服务意识和创新意识，围绕西部大开发积极开拓新的业务领域，重点做好为西部地区的基础设施建设、农业产业结构调整、生态环境保护和建设以及乡镇企业发展和农民维权提供法律服务的工作。要进一步健全人民调解工作、“148”法律服务工作和安置帮教工作网络和机制，大力化解基层纠纷和西部开发中出现的各种矛盾，为促进西部大开发营造稳定的社会环境和良好和法治氛围。
　　三、要采取有力措施，进一步巩固和加强基层司法所建设
　　各级司法行政机关要牢牢抓住中央政法委要求今年狠抓政法基层基础工作和司法部将今年定为“基础年”的有利时机，认真贯彻落实全国司法厅(局)长会议关于加强基层司法所建设的总体部署和要求，紧紧依靠各级党委政府的重视和支持，振奋精神，努力开拓，采取有力措施，加大工作力度，力争在今年进一步巩固加强乡镇(街道)司法所建设，进一步改善提高司法所队伍的整体素质，为开创基层司法行政工作新局面奠定坚实的基础。
　　(一)下大功夫做好巩固、加强和发展基层司法所机构、队伍建设的工作。目前，地方各级政府机构改革已经启动，各级司法行政机关要正确理解和把握中央关于地方机构改革的精神，把进一步巩固、加强和发展司法所机构和队伍建设作为抓基层、打基础的重点工作和今年的一项硬任务来抓。要以对司法行政事业高度负责的使命感和紧迫感，密切关注县乡机构改革给司法所建设带来的新情况、新问题，及时主动采取有效对策，早做工作，多做工作，抓实抓紧，务求实效。特别是各级司法行政机关的一把手要高度重视，亲力亲为，加大与党委、政府及编制部门联系、沟通和协调工作力度，千方百计争取有关部门的关心和支持，根据中央政法委关于加强基层政法队伍建设的要求，做到司法所的机构和队伍在机构改革中只能加强，不能削弱，更不能撤并。已经普遍建立司法所的地区，要全力稳定和巩固司法所，保机构、保编制、保队伍，并力争得到进一步的充实和加强；尚未建立司法所的地区，要加大攻关协调力度，努力创造条 件，力争尽快把司法所建立发展起来。对于司法所的管理体制和建所模式问题，各地应因地制宜，条 件具备的，要力争把司法所建成县区司法局的派出机构，实现县区司法局收编直管；条 件不成熟的，可以把司法所作为乡镇政府(街道办事处)的内设职能机构，以乡镇(街道)管理为主，但必须确保县区司法局能实施有效的指导监督，解决管事与管人相脱节的问题，保证其专职专用。各地应积极创造条 件，逐步实现司法所与法律服务所的分设；尚不具备分设条 件的，两所可采取“合署办公”的模式。凡司法所在县乡机构改革中与其他职能机构合并或合署办公的，应力争保留司法所的职能和司法行政单列编制及专职人员，继续履行基层司法行政各项职能，接受县区司法局的指导。
　　(二)扎扎实实抓好基层司法所队伍政治和业务素质建设。各地司法行政机关要认真贯彻落实中央6号文件、14号文件精神和司法部有关加强队伍建设的部署，高度重视并不断加强司法所队伍的政治、业务素质建设。要按照我部关于对司法行政干警进行“三观”教育的部署，组织司法所工作人员认真学习《江泽民论三观》等有关学习资料，引导大家牢固树立正确的世界观、人生观和价值观，进一步增强贯彻执行党的路线、方针、政策的自觉性，扎根基层，爱岗敬业，开拓进取，严格执法，热情服务，继续深入开展“争创人民满意的司法所(司法助理员)”活动。要组织开展好在全国司法助理员和司法所工作人员中进行为期三年的基本素质教育活动，精心安排，加强指导，确保培训对象、内容、效果落实，促使广大司法助理员和司法所工作人员掌握应知应会的政治理论常识、法律常识和基层司法行政业务工作常识。同时要按照统一规划、分级负责、分类指导的方式，积极探索、逐步建立和健全对司法所队伍的业务培训制度，努力培养和造就一支适应新形势需要的高素质的基层司法所队伍。
　　(三)各级司法行政机关要进一步加强对基层司法所的指导和管理。各级司法行政机关特别是县区司法局要充分认识司法所工作的重要性和紧迫性，采取有力措施，切实加强对司法所建设和司法所工作的管理和指导。要进一步转变工作作风，深入基层调查研究，不断总结新经验，解决新问题，善于运用典型指导司法所的建设和工作，特别要加大攻关协调力度，着力解决司法所建设面临的各种问题和困难。要进一步理顺对司法所的管理体制，完善指导监督机制，抓好建章立制工作，把对司法所的管理尽快纳入到规范化、制度化的轨道。要认真贯彻落实《司法部关于加强司法所业务规范化建设的意见》，切实加强规划、指导、督促和检查，建立健全各项工作制度，指导司法所依法、全面、正确履行各项工作职能，不断提高整体工作水平。要加强对司法助理员和司法所工作人员的管理和监督，严把进人关，严格工作监督，对越权违纪案件要严肃查处，对不适宜从事司法所工作的人员要及时清退。要在坚持从严治警的同时，努力把从优待警的方针落到实处，各级司法行政机关的政治部门、基层工作部门和计财装备部门要共同努力解决目前在司法所建设和工作待遇方面存在的各种困难，要按照我部部署，在今年落实基层干警统一着制式服装的工作。各级司法行政机关特别是县区司法局应从强化基层工作的角度，抓住机构改革的有利时机，调整和充实各级基层工作部门的力量，优化职能配置和人员结构，改善办公条 件，提高工作效率，以适应努力开拓基层司法行政工作新局面的需要。

经济法视角的产品质量法

张钢


【内容提要】 从经济法与其他相关最接近的部门法的关系入手分析产品质量法应当归属于经济法领域而不是其他。而且产品质量法以其自身的立法宗旨和精神也体现了经济法的社会本位观。
关键词：社会本位、产品质量法

对于一个现实中已客观存在的问题争论的持续而激烈，既说明大家对这一问题的关心并有所研究，又说明了对这一问题的认识因并没有一个公认的解释。真理愈辩愈明，对于经济法相关问题的争鸣，当然也预示着经济法的繁荣。经济法作为一个年轻的法律部门，对其所涉及的一些问题大家仍有异议，从调整对象到原则、价值，甚至包括其体系，学者们都能拿出自己的观点并提供相应的论据。争论的存在也并不是说完全没有一致的交汇点，单就其体系来说，产品质量法作为经济法的一块领地，似乎已成为所有经济法学者的共识。这样说的根据是现存几乎所有经济法课本及分论著述中无一例外地都将产品质量法收纳进来。而本文所要回答的问题也就是“为什么产品质量法毫无争议地归属于经济法？”

一
经济法从产生之日起，就与传统民商法有所纠葛。而近年来商法是否可作为“独立的部门法”的争论，又使得民法和商法愈来愈“分道扬镳”。区别地看民法、商法和经济法的关系对于分析产品质量法作为经济法的一个分支而不是其他有着“纲举目张”之作用。经济法与民法的区别，现在看来实际上并不复杂，仅从两者调整对象和利益本位的不同决定了经济法与民法是两个相对独立的法律部门。民法是调整平等主体之间财产关系与人身关系的法律，以个体利益为本位；而经济法是调整国家干预管理经济的法律，以社会整体利益为本位。在经济法与商法的关系中，商法作为调整市场运行机制之法与经济法发挥着功能互补的作用，商法从保护商人的利益出发，着眼于商事交易秩序；而经济法则从保护社会整体利益出发，维护市场的整体秩序；相对来说商法具有基础性、前置性，经济法主要解决市场已经运行，但在运行过程中产生了问题，如贫富分化、市场失灵等现象危机整个市场秩序存在时，才有政府自上而下，对这些运行机制中的偏差进行纠正。
通过以上经济法与民法、商法区别的重点归纳，如果还不足以说明产品质量法就归属于经济法，但可以明确的地方就是：产品质量法不会是民法和商法的领地。产品质量法是为了调整产品生产与销售，以及对产品质量进行监督管理过程中所形成的社会关系而由国家制定的法律规范的总称。就其主体来讲，除了理论上的平等主体生产者、销售者一方与消费者一方外，还有国家质量管理监督机关。主体地位的不平等或者说监督管理关系的存在，将其排除在民法的领域之外。
商法，上文已经提及，乃市场运行机制之法，就其基本原则来说乃维护市场正常运行、提高商事交易效率和保障商事交易安全。同时商法的独特的调整对象也不可能将产品质量法包容进来。
与其说经济法与民法、商法之间关系因亲近而争论颇多，深究起来，不如说经济法与行政法的关系更值得玩味，难怪有人至今都认为经济法不过是行政法的一个分支而已。按我国的通说，行政法是“规定国家各个方面行政管理的行政法规的总称。” 是关于“调整行政关系和基于行政关系而产生的监督行政的关系的法律规范体系。” 经济法部门的形成与行政法的产生和发展之间并无内在的逻辑联系。行政法在本质上是限制政府滥用权力之法，虽然经济法在一定程度上所包含的政策性，但其内容并不限于经济行政， 它还包括其它相关方面。从以上对行政法的分析来看，产品质量法也不能归属于行政法，尽管其中也有产品质量监督管理机构对生产者、消费者的监督管理成分的存在。
对于经济法是否可以作为一个独立的法律部门的研究，则经济法与民法、商法以及行政法的关系必须区别清楚。因为在整个法律体系中，这几个的部门法的关系最为接近甚至发挥着功能互补之作用，对部门法关系的清晰区别，那么对其下子部门的分析则不易有所偏差。当然实践中的一部法律，在理论上部门法的划分来说，有些具体的规定并非完全专属于某单一法律部门，就产品质量法来说，我们之所以把它归入经济法的领域而没有争议，是基于它主要所体现的精神、原则、价值追求以及主要权利、义务的分配和责任形式。

二
经济法以社会为本位，以社会整体利益为其价值追求，这种利益不能简单地等同于个人利益和国家利益，它不是个人利益的简单相加，而是个人之间利益的有机统一。 经济法以社会利益和社会责任为最高准则。无论是国家还是企业，都必须对社会负责，在对社会共同尽责的基础上处理和协调彼此之间的关系。而在具体的经济法律关系中，国家必须依法行使权力（利），对社会负责不得妨碍或损害市场主体及非国有主体依法行使权利 。企业和个人等经济主体也要对社会负责，不能只讲权利，不讲义务；不得片面强调自身局部利益，置社会利益于不顾。
要对产品质量法所体现的经济法的社会本位的分析，首先对其作为一个单行法的立法宗旨的理解是前提和基础，产品质量法是“为了加强对产品质量的监督管理，提高产品质量水平，明确产品质量责任，保护消费者的合法权益，维护社会经济秩序”。据以上法条的具体规定，产品质量法的宗旨为：1、保障并提高产品质量。保障和提高产品质量是产品质量法的直接目的。企业在市场竞争中，优势地位的取得的一般来说可通过提高产品质量降低产品成本等途径，而产品质量的提高的所需条件如科学技术、管理等这些也需要企业本身的努力。但是在市场竞争中有些企业为了牟取利益，难免不惜以牺牲质量的做法，偷工减料，以次充好，这样的做法丧失了市场竞争应有的性质，对社会整体经济利益也是破坏。产品质量法通过法律制度对此进行监督和管理显得极为必要的。尤其是在我国市场经济体制尚未建成，商业道德和市场规则尚未成为绝大多数市场主体遵循的行为准则、竞争法制尚未健全的条件下，对产品质量的管理显得尤为必要，同时也是对整体社会经济利益的维护。2、对消费者合法权益的维护。对消费者权益的维护在消费者权益保护法中也有所涉及，两者对保护对象的所处的角度又有所不同。对消费者权益的保护才能促进整个市场的顺利运行，生产、分配、交换、消费，任何一个环节的缺失或者损害都会影响到整个市场的有序运行。3、对市场秩序的规范。社会整体经济利益的价值追求离不开良好的社会竞争秩序，良好的社会竞争秩序是现代市场经济法制的中心内容，因此，围绕着市场竞争秩序制度的优化，现代市场经济法制的每一项立法都有使命实现这一神圣目标，并把它细化在法律规范的设计中。我国产品质量法第4条明确规定：“禁止伪造或者冒用认证标志、名优标志等质量标志；禁止伪造产品的产地，伪造或者冒用他人厂名、厂址；禁止在生产销售的产品中掺杂、掺假，以假充真，以次充好。”同时第38条和40条并明确规定了对上述行为的处罚措施，此外，第42条和第44条还分别规定了对以行贿、受贿或者其他非法手段推销、采购不符合该法规定的有关产品的，以及在产品质量检验中伪造检验数据或者检验结论的处罚措施。产品质量法中的这些规定都是同反不正当竞争法律规范有密切联系的。可以说是从产品质量管理方面来维护公平的市场秩序。
三
市场经济就是一种竞争经济体制，但是市场竞争本身又存在着“背反”理论。这种“背反”体现在，一方面，市场离不开竞争，市场的维护和发展必须靠竞争来延续强化其生命力，没有竞争就没有市场；另一方面，市场的竞争又会在其内部必然地产生不正当竞争、限制竞争以及垄断，这些现象的的产生又从基础上否定了竞争，当然也否定了市场。究其原因无非是“人”（自然人、拟制人等）本质上的“自利性”。以对自己是否更有利来决定是否遵守“游戏规则”，单个的个人或企业不会其考虑整体市场的有序竞争或运行，那么这个任务就无选则地落到了国家的身上，也就是通过制定相应的法律来对整体竞争秩序的进行维护，对不正当竞争、限制竞争等破坏竞争秩序的现象进行规制。
市场竞争中，产品生产者、销售者受到自身营利性的驱使，有可能会产生短视行为，为了自身利益不惜以损害他人及整个市场秩序作代价，表现为对其生产的产品质量“不负责任”、以假充真、以次充好甚至是有毒有害产品，严重危及消费者的人身及财产安全。所以法律的规制成为必要，而着眼于此的相关部门法也就是经济法。从市场竞争的角度来分析产品质量法也可以看出其作为经济法领地的客观必然。